L’indépendance des autorités judiciaires au Liban

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Par Dory Moutran

I- Introduction

a) Les sources du droit libanais et l’impact de l’histoire sur la justice :

Le système juridique libanais est issu du système ottoman, du droit canon, mais surtout du modèle juridique français (code napoléonien), établissant l’organisation d’une juridiction unique et indépendante, dans le cadre d’une séparation constitutionnelle des pouvoir, dont le but est l’équilibre et le contrôle de l’activité gouvernementale par le Parlement.

Bien qu’au Liban, les juges et les avocats ont longtemps joué un rôle prépondérant dans l’indépendance de la justice, surtout par leur participation aux commissions parlementaires chargées de modifier ou moderniser les lois concernant l’indépendance de la magistrature, ils ont cependant souvent protesté contre les atteintes à cette indépendance, et les ingérences du pouvoir politique dans les affaires de la magistrature.

Sans parler de la guerre civile, qui, durant les 15 ans entre 1975 et 1990, a fortement déséquilibré le système judiciaire, l’occupation syrienne au Liban, bien que caractérisé par l’octroi d’une certaine autonomie aux institutions libanaises, a fortement affaibli l’indépendance de la justice, que ce soit par la corruption ou par les pressions – physiques et morales – exercées sur les juges. Il est à noter que la Syrie est un Etat autoritaire, où l’indépendance de la justice n’est pas garantie. Il s’agit du seul Etat de la région méditerranéenne qui n’aie pas ratifié la Convention contre la torture, d’un Etat dans lequel tous les juges sont nommés par le ministre de la Justice et mis sous le contrôle du pouvoir exécutif, et où les membres du Conseil Supérieur de la Magistrature sont tous membres du parti Baath au pouvoir. Bien que les garanties constitutionnelles existent, cela ne suffit pas pour garantir l’indépendance de la justice.

Aujourd’hui indépendant, le Liban jouit d’une justice considérée plus moderne que celle de ses voisins de la région (sauf Israël). Mais les lacunes existent néanmoins.

b) Les normes internationales pour la garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire

Selon les normes internationales, pour qu’un système judiciaire soit considéré indépendant, il est exigé, entre autre :

– que des dispositions constitutionnelles garantissent l’indépendance de l’institution judiciaire, et des magistrats à titre individuels ;
– des garanties quant à l’impartialité des juges ;
– une formation juridique des juges, avant leur nomination, et une formation professionnelle continue et obligatoire, tout au long de leur carrière ;
– un système de nomination transparent, administré par des organes indépendants, et fondé sur un critère objectif ;
– des règles transparentes en matière de promotion, de départ de retraite et de mutation ;
– des garanties d’inamovibilité des juges ;
– le droit d’adhérer à des associations professionnelles ;
– et un budget autonome et une rémunération convenable…

II- L’indépendance de l’autorité judiciaire selon les principes constitutionnels

L’indépendance de la justice doit être garantie par la Constitution et par d’autres dispositions qui sont à priori inviolables par les autres pouvoirs, exécutif et législatif. Dans les sociétés démocratiques et les Etats de droit, cette indépendance se caractérise par la séparation et la balance des pouvoirs.

a) Les traités internationaux

Le préambule de la Constitution libanaise stipule que le Liban est « membre fondateur et actif de l’Organisation des Nations-Unies, engagé par ses pactes et par la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme » .

Le Liban a également adhéré aux Principes Fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature adoptés par le septième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants tenu à Milan en 1985 et au Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l’Assemblée générale dans sa résolution 2200 A (XX1) du 16 décembre 1966.

Ces règles de sources internationales prévalent en principe sur les règles de droit interne.

b) Les textes internes à la Constitution

Le préambule de la Constitution libanaise prévoit également que « Liban est une république démocratique, parlementaire, fondée sur le respect des libertés publiques et en premier lieu la liberté d’opinion et de conscience, sur la justice sociale et l’égalité dans les droits et obligations entre tous les citoyens sans distinction ni préférence », et que « le régime est fondé sur le principe de la séparation des pouvoirs, leur équilibre et leur coopération ».

L’article 20 de la Constitution dispose que « le pouvoir judiciaire est exercé par les tribunaux » et assure donc la non-ingérence des autres pouvoirs. Ce même article prévoit que « les juges sont indépendants dans l’exercice de leur magistrature » et que les garanties nécessaires à l’exercice de leurs fonctions doivent être assurées.

Il ajoute également que « la loi fixe les limites et les conditions de l’inamovibilité des magistrats ». Cet article, concernant l’inamovibilité du juge n’est cependant pas suffisant selon les normes internationales. En effet, il semble au Liban, qu’il soit fréquent que les juges permutent de juridiction en juridiction sous le prétexte d’un manque de magistrats pour occuper les postes. Ce principe n’est donc pas garanti par la Constitution. De plus, cette règle semble être appliquée avec plus de force à l’encontre des juges qui ont rendu des décisions considérées comme hostiles par le gouvernement. En général, les juges changent chaque année de juridiction au Liban, et peuvent s’attendre à être mutés au moins une fois tous les deux ans.

Il semble donc que la Constitution libanaise ne développe pas suffisamment ce qui relève du pouvoir judiciaire, même si elle dit garantir l’indépendance des juges.

III- L’indépendance de l’autorité judiciaire selon les autres dispositions légales

a) les dispositions relatives au recrutement des juges

Le recrutement des juges au Liban est institué par le décret-loi 150/83. Les candidats sont admis selon 2 voies : sur concours, à l’Institut des études judiciaires, ou en vertu d’un décret pris sur proposition du Ministre de la Justice et après approbation du Conseil Supérieur de la Magistrature, si le candidat est titulaire d’un doctorat en droit. Les candidats sont également convoqués par le Président de l’Institut des Études Judiciaires et deux autres magistrats, ainsi que par le Conseil Supérieur de la Magistrature, afin d’être admis. Un concours est alors organisé par le Conseil Supérieur de la Magistrature sur différentes matières du droit. Les candidats ayant réussi devront alors passer un examen oral final devant le Conseil Supérieur de la Magistrature. Les critères de sélection sont doubles : d’une part, les critères relatifs aux capacités intellectuelles et aux connaissances juridiques, et d’autre part, les critères relatifs à la personnalité des candidats, leur capacité à exercer la fonction judiciaire et leur intégrité, qui sont appréciées suite aux différentes entrevues effectuées avec chaque candidat.

Les candidats – appelés magistrats stagiaires – ne sont donc pas nommés par des pouvoirs politiques de l’exécutif ou du législatif, mais selon des critères objectifs à travers des concours, ce qui permet de dépolitiser la sélection et de protéger l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Les magistrats stagiaires suivent alors une formation de trois ans, comprenant des cours théoriques et des stages surveillés et appréciés dans un rapport écrit par un magistrat. Après l’évaluation des candidats, qui portant donc sur des nombreux aspects de sa formation, le conseil d’administration de l’Institut de études judiciaires prépare une liste de sortie et la présente au Conseil Supérieur de la Magistrature, qui se prononce sur l’aptitude du magistrat à exercer ses fonctions.

La nomination définitive se fera par décret sur proposition du Conseil Supérieur de la Magistrature et avis du ministre de la Justice. Le pouvoir exécutif n’est néanmoins pas lié par les avis de cet organe. Mais cela n’empêche pas la nomination d’être basée sur des critères objectifs.

b) les garanties techniques pour l’indépendance de la justice et des juges et leurs lacunes

« L’absence de liberté pour les juges de constituer ou d’adhérer à des associations est significative de la dépendance dans laquelle le pouvoir politique entend maintenir les magistrats. Le pouvoir politique limite les possibilités de développement d’un esprit d’autonomie en limitant leurs libertés ».

– Probablement dans un but de dépolitiser la justice, et d’empêcher les nominations partisanes, les magistrats et les fonctionnaires ne sont pas autorisés à constituer des syndicats professionnels. Leurs revendications peuvent cependant être présentées au Conseil Supérieur de la Magistrature, qui est un organe protecteur de l’indépendance des magistrats. Ils disposent également d’une mutuelle gérée par eux. Une partie des frais de justice est affectée à un fond de solidarité des magistrats, qui ne fait pas l’objet d’une comptabilité publique et auprès duquel les juges sont autorisés à contracter des emprunts spéciaux. Selon certaines sources, ces emprunts n’étant jamais remboursés, le Fonds de solidarité des magistrats constitue un moyen pour l’exécutif de contrôler les magistrats.

– En ce qui concerne la rémunération, on constate que les magistrats sont fragilisés dans leur indépendance, selon leurs situations matérielles, notamment pour les grades moyens et inférieurs – les grades supérieurs étant souvent très bien rémunérés. Avec un salaire brut de 1260 dollars américains en début de carrière, allant jusqu’à 1990 dollars en milleu de carrière et 3250 dollars pour un juge de haut grade, sans compter les primes trimestriels à partir de 1000 dollars et augmentant chaque deux ans (pouvant aller jusqu’à 3000 dollars pour les hauts grades), il semble que le salaire d’un juge soit plutôt acceptable.

Mais comment vérifier cela ? Le Liban est un pays où le secret bancaire est absolu. La loi de 1956 sur le secret bancaire, prévoit sa levée qu’en cas de soupçons de blanchiment d’argent. Mais l’évolution des choses renforce le secret bancaire, et rend difficile l’accès aux informations. De ce fait, il est difficile de faire un contrôle contre la corruption des magistrats, bien que de nombreux cas aient été soupçonnés.

– Comme mentionné précédemment, le principe d’inamovibilité n’est pas suffisamment garanti au Liban.

– Le principe de publicité des débats et des plaidoiries devant toute instance juridictionnelle constitue un principe général du droit libanais, et il est consacré dans le Code de Procédure Civile et le Code de Procédure Pénale. Le juge peut cependant décider que les débats aient lieu en chambre du conseil s’il considère qu’il résulterait de leur publicité une atteinte à l’ordre public, à l’intimité de la vie privée, ou des désordres de nature à troubler la sérénité de la justice.

– Par contre, les enquêtes menées par le service d’inspection sont maintenues secrètes. L’implication d’un magistrat dans une affaire de corruption n’est pas divulguée au public qui demeure mal informé quant aux problèmes de corruption existants au sein de l’administration et du pouvoir judiciaire ainsi qu’aux efforts déployés par le gouvernement pour les résoudre. « Aucun service efficace d’information n’existe actuellement pour communiquer au public les informations se rapportant au pouvoir judiciaire, à son fonctionnement, aux réformes entreprises, et à certaines affaires majeures notamment les affaires de corruption ».

c) les dispositions légales allant à l’encontre de l’indépendance de l’autorité judiciaire

Les lacunes dans le droit libanais que nous venons d’observer sont relatives à des dispositions renforçant l’indépendance de l’autorité judiciaire, et ne sont contre-productive que dans de manière limitée et indirecte. Il existe cependant des dispositions qui vont directement à l’encontre du principe d’indépendance, et qui font état d’un empiètement du pouvoir exécutif ou législatif sur le judiciaire.

– Premièrement, le pouvoir exécutif peut décider de considérer une infraction à la loi comme une atteinte à la sécurité intérieure, ou une tentative de déstabilisation du système politique. Le Conseil des ministres peut alors désigner un juge en charge de l’instruction et renvoie l’affaire devant une juridiction d’exception présidée par le premier président de la Cour de cassation et comprenant quatre autres membres de la Cour de cassation nommés par le Conseil des ministres. Les jugements rendus par cette Cour ne sont pas susceptibles d’appel, ni d’aucune autre voie de recours. La majorité des affaires que cette Cour a eu à juger sont de caractère politique, impliquant des opposants au gouvernement. Bien que ce genre de procédure aie nettement diminué en importance, depuis le retrait syrien, rien ne garantit des abus potentiels dans l’avenir.

– En parlant justement de juridictions spéciales, au Liban, pays comprenant 17 communautés religieuses officielles, musulmanes et chrétiennes, il existe 17 systèmes confessionnels compétents pour les affaires liées au statut personnel. Pour les juridictions musulmanes, il s’agit du ministre qui désigne le magistrat en charge de son contrôle (ce n’est pas le cas pour les juridictions chrétiennes, qui ne sont pas soumises à un tel contrôle).

– Les juridictions d’exceptions comprennent également les tribunaux militaires, dépendant du ministère de la défense, et qui, au Liban, peuvent avoir des compétences pour s’occuper d’infractions, commises par des civils, mais associées directement ou indirectements à des militaires (par exemple, à l’issu d’accrochages entre des civils et l’armée). Les affaires dans lesquelles l’armée est impliquée concernent surtout des affaires impliquant des réfugiés palestiniens. Ce qui est également très étrange dans ce genre de juridiction, c’est que les membres sont nommés par l’exécutif, et que le tribunal militaire est composé de cinq magistrats, dont seul un est civil ayant reçu une formation juridique, les autres étant des officiers n’ayant pas nécessairement reçu une telle formation. Ces affaires sont cependant rares et exceptionnelles.

Les juridictions d’exceptions sont peut être motivées par les évènements exceptionnels qui secouent le Liban et la région. Elles peuvent être justifiées par le fait que des situations extrèmes nécessitent des solutions extrèmes. Mais le risque de voir de tels pouvoirs excéder leurs compétences et leur nécessité a été démontré par le passé. Ils présentent pour l’exécutif un moyen potentiel de maintenir l’ordre au détriment de l’opposition, et donc au détriment de l’indépendance de la Justice.

IV- Le Conseil Supérieur de la Magistrature

Le décret loi 150/83 énonce que le Conseil Supérieur de la Magistrature veille sur la bonne marche du pouvoir judiciaire, sur sa dignité et son indépendance, et assure la bonne marche du service public de la justice. Il joue également un rôle important dans le recrutement des juges, comme nous l’avons vu, et représente les juges politiquement lorsque ceux-ci ont des revendications, et gère officiellement leurs carrières. Son pouvoir est notamment important en ce qui concerne les affectations des juges à certaines tâches ou tribunaux. Leur avis ne peut être boycotté par le ministère de la justice ou le parlement, en ce qui concerne les affectations, et il demeure souverain en ce qui concerne les destitutions des magistrats.

La nomination des membres du Conseil Supérieur de la Magistrature est floue, mais ils doivent nécessairement tous être des magistrats. Des réformes ont tout de même garanti que deux des dix membres sont élus par leurs paires.

V- Le Conseil Constitutionnel

a)les compétences, la nomination des membres, et la saisine du Conseil Constitutionnel

Le Conseil Constitutionnel, comme son nom l’indique, est investi de la mission de contrôler la constitutionnalité des lois, mais est également en charge des contentieux électoraux . Il se présente comme un organisme indépendant, non intégré à l’appareil judiciaire de l’Etat, et est donc hors d’atteinte des pouvoirs publics qu’il peut ainsi mieux contrôler, autonomie nécessaire à l’exercice de sa mission. Son caractère juridictionnel ne peut être nié.
Les membres du Conseil Constitutionnel sont au nombre de dix, cinq étant élus par la chambre des députés, à la majorité absolue, cinq par le Conseil des Ministres, à la majorité des deux-tiers, et cela en vertu de la loi 250/93, qui met en application les principes de l’article 19 de la Constitution, instituant le Conseil Constitutionnel.

Il peut être saisi par un nombre limité d’acteurs : le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Conseil des ministres, dix membres de l’Assemblée nationale, et finalement par les chefs spirituels des communautés reconnues par la loi – ces derniers uniquement en ce qui concerne certaines libertés individuelles ou liées au culte.

b)l’indépendance du Conseil Constitutionnel

Le risque de politisation du Conseil existe comme dans tous les pays. En effet, dans un pays appliquant un système électoral majoritaire – non uninominales et avec de grandes circonscriptions – nous risquons de voir un monopole de l’exécutif sur cette institution, un clientélisme au sein du Gouvernement, et des marchandages au sein de la Chambre. Même si les conditions que les membres du Conseil Constitutionnel doivent réunir, garantissent les compétences des membres, la nomination par l’exécutif et par la majorité parlementaire – qui souvent est la composition politique du gouvernement – ainsi que la limite de sa saisine, risque de laisser peu de place aux partis minoritaires pour contester les actions du gouvernement et de la majorité parlementaire, notamment si le Conseil Constitutionnel a mauvaise foi. En effet, la limite de la saisine est supposée protéger contre les demandes infondées faites par les particuliers, mais il existe assez peu de mesures pour protéger les citoyens contre les abus de la Constitution par le gouvernement et le parlement, et cela est encore plus vrai étant donné que le Conseil Constitutionnel ne peut étudier la constitutionnalité d’une loi que s’il a été sommé de le faire. Il n’est donc pas autorisé de le faire par sa propre initiative.

Il a néanmoins eu beaucoup d’importance pour la préservation de l’indépendance du pouvoir judiciaire, lorsqu’il a déclaré inconstitutionnelle une loi de 1995 qui conférait au Président du Conseil des ministres le droit de mettre en disponibilité le Président de la Cour suprême jaafarite, sans l’approbation du Conseil Supérieur de la Magistrature . Il a également considéré dans une décision en 2000 que le principe de séparation des pouvoirs, « interdit au pouvoir législatif de contrôler les décisions du pouvoir judiciaire, de lui adresser des instructions ou des ordres, ou de remplacer les magistrats pour trancher les litiges » .

En ce qui concerne son droit de juger sur les contentieux électoraux, le Conseil Constitutionnel peut être saisi par le candidat contestataire. Sur près d’une quarantaine de demandes de recours, seuls cinq résultats électoraux ont été annulés. Cela ne dit pas grand chose sur son fonctionnement.

Mais des évènements plus récents ont remis en question son efficacité et son indépendance : les demandes de recours en annulations de certains résultats électoraux en 2005 n’ont jamais été reçue par le Conseil Constitutionnel, sous le prétexte qu’un nouveau Conseil devait être nommé, et que le Conseil sortant avait été dissous par le gouvernement. Cela a entrainé le pays dans une situation de crise constitutionnelle, qui a empêché la nomination d’un nouveau Conseil Constitutionnel, qui est inactif depuis. L’ironie de cette affaire, est que le contentieux électoral ne peut être étudié par un nouveau Conseil à cause d’un délai dans les procédures, et qu’il est impossible de vérifier la Constitutionnalité – selon l’article 19 de la Constitution instituant le Conseil Constitutionnel – de la dissolution du Conseil par le Parlement, étant donné qu’un nouveau Conseil n’a pas été entièrement nommé. D’autres évènements ont suivi, notamment des actions gouvernementales ou présidentielles, considérées comme anticonstitutionnelles tant par l’opposition que la majorité, qui sont désormais dans l’impossibilité d’agir. Une atteinte grave à l’équilibre des pouvoirs a donc eu lieu.

N’étant pas une juridiction, le Conseil Constitutionnel n’est pas protégé par les instances judiciaires tel que le Conseil Supérieur de la Magistrature, qui ne peuvent donc pas agir pour résoudre l’affaire.

VI- Conclusion

Lorsque comparée à celle de ses voisins dans la région, la justice libanaise ressort comme plus indépendante que les autres. Il est également vrai que la justice n’est jamais totalement indépendante, et qu’elle ne devrait probablement pas l’être, au risque de faire face à des abus de la part des magistrats mêmes.

Mais il est vrai également – peut-être par son histoire tourmentée, et par le contexte géographique dans lequel il se trouve – que la justice libanaise souffre de nombreuses lacunes. Celles-ci sont dûes à la fois aux ingérences de la part des autres pouvoirs (l’exécutif et le législatif), mais surtout aux manques de moyens offerts par ces derniers au judiciaire, pour que celui-ci puisse jouir d’une meilleure indépendance.

En effet, il est nécessaire de réformer le système actuel, afin de limiter la main-mise des autres pouvoirs (de leur autorité en ce qui concerne les nominations dans les différentes cours), de supprimer, sinon équilibrer et contrôler les juridictions d’exceptions, afin que ces dernières n’empiètent pas sur la justice civile, mais également afin qu’elles soient plus justes en général.

Il est également important pour le pouvoir exécutif d’offrir au pouvoir judiciaire les moyens pour contrôler sa propre indépendance, de lutter contre la corruption, et de protéger les juges contre les influences externes.

Finalement, nous pouvons remarquer que l’indépendance de la justice dépend notamment de la bonne foi du pouvoir exécutif, mais également de tous les acteurs politiques d’un pays. La crise constitutionnelle, caractérisée par l’absence du Conseil Constitutionnel depuis fin 2005, nous montre qu’il est impossible pour le pouvoir judiciaire de s’autonomiser lorsque les autres pouvoirs ne leurs en donnent pas les moyens. Les réformes devant être issues de l’initiative de l’exécutif, il est donc improbable de voir une majorité stable mettre en place des réformes, à moins que celle-ci y voit de bénéfices, ou qu’elle soit motivée par des soucis philantropiques.

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